Martedì 31 Maggio 2016 07:42

Processo Civile e Amministrativo/Processo Amministrativo
	Piani per l'edilizia economica e popolare
Sentenza T.A.R. Lazio - Roma n. 6157 del 26/05/2016

Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie di cui alla legge n. 167 del 1962, come modificata dalla legge n. 865 del 1971, su aree comprese nei per l'edilizia economica e popolare o la sua quantificazione, allorchè non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e, i n ordine alla quantificazione del predetto corrispettivo, non sussista alcun potere discrezionale della p.a..
In tal senso si esprime la Sezione Seconda bis del TAR Lazio la quale – chiamata a pronunziarsi sull’azione di accertamento promossa dal privato in merito alla quantificazione del diritto di credito al conguaglio vantato dal Comune per il prezzo di cessione di area inclusa in un Piano di Zona di lottizzazione per l'edilizia economica e popolare – con la decisione n.6157 del 26 maggio 2016, qui segnalata, pur dando atto della presenza di isolate pronunce di segno contrario, ha riaffermato il superiore principio, in linea con l’indirizzo giurisprudenziale maggioritario, anche presso la Suprema Corte di Cassazione, quale giudice della giurisdizione (cfr. Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 10 agosto 2011, n. 17142; 10 settembre 2004 n. 18257; 22 dicembre 1987 n. 9565; 30 marzo 2009, n. 7573; ma anche, ex plurimis: Consiglio di Stato, V, 28 dicembre 2006, n. 8065; Sez. V, 20 luglio 2010, n. 4660; TAR Bari, sentenza n. 510/2012, confermata da Cons. Stato Sez. IV, 13 dicembre 2012 n. 6411; Sez. V, 28 dicembre 2006, n. 8065; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 2 dicembre 2014, n. 12133; 24 marzo 2016 n. 3765; TAR Lazio, Latina, 12 febbraio 2015, n. 144; T.A.R. Lombardia, Milano, 8 novembre 2012, n. 2692; 23 febbraio 2010, n. 436).

Avvocato Valentina Magnano S.Lio

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N. 06157/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00888/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 888 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Soc Cooperativa Edilizia D.B. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. Gianluigi Barone, con domicilio eletto presso Gianluigi Barone in Roma, Via Marziale,47;

contro

Comune di Ciampino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv. Pasquale Di Rienzo, Paolo Stella Richter, con domicilio eletto presso Pasquale Di Rienzo in Roma, Viale G. Mazzini, 11;

per ottenere

l’accertamento della intervenuta violazione da parte del Comune di Ciampino dei parametri per la determinazione del prezzo di cessione dell'area in relazione alla convenzione del 19.12.14 nei rogiti del notaio Raiti di Tivoli, rep.43489, con la quale il comune ha ceduto alla ricorrente il diritto di proprietà di aree incluse nel Piano di Zona di lottizzazione;

e con motivi aggiunti,

per l’annullamento

della nota prot. 4232 del 12 febbraio 2016 con cui il Comune di Ciampino ha diffidato la ricorrente al pagamento, entro 30 giorni, della seconda rata del corrispettivo della cessione dell’area di cui alla Convenzione ex art. 35 della legge n. 865 del 1971, sottoscritta in data 19 dicembre 2014, con avviso, in caso di mancato pagamento, di escussione della polizza fidejussoria versata;

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ciampino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2016 la dott.ssa Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

 

Con il ricorso in esame viene veicolata - attraverso azione di accertamento della intervenuta violazione da parte del Comune di Ciampino dei parametri per la determinazione del prezzo di cessione dell'area in relazione alla convenzione del 19.12.14 con la quale il comune ha ceduto alla ricorrente il diritto di proprietà di aree incluse nel Piano di Zona di lottizzazione nonchè attraverso l’impugnazione della determinazione recante la diffida al pagamento della seconda rata del corrispettivo della cessione dell’area - azione volta alla contestazione della quantificazione del corrispettivo di cessione di dette aree.

Così dato atto dell’oggetto del giudizio, inerente la quantificazione della somma dovuta a titolo di ristoro delle spese sostenute dal Comune per l’acquisizione delle aree occorrenti per la realizzazione del piano di Zona di Lottizzazione, ritiene il Collegio che debba essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito.

Al riguardo, deve osservarsi, in linea generale, che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie di cui alla legge n. 167 del 1962, come modificata dalla legge n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare o la sua quantificazione, allorchè non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e, in ordine alla quantificazione del predetto corrispettivo, non sussista alcun potere discrezionale della p.a. (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 10 agosto 2011, n. 17142; 10 settembre 2004 n. 18257).

Pur trattandosi di una materia relativa a rapporti di concessione di beni o di servizi pubblici, con specifico riferimento all'edilizia economica e popolare, che risulta attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tuttavia, nel caso in cui si controverta esclusivamente sulla correttezza della determinazione della somma – come nella fattispecie in esame - da corrispondersi a titolo di conguaglio del prezzo di cessione del diritto sulle aree utilizzate per realizzare gli interventi edilizi, deve ritenersi la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, involgendo la concreta determinazione del corrispettivo posizioni paritetiche di diritto soggettivo, estranee all’ambito di incidenza dei poteri autoritativi dell’Amministrazione.

Appare, infatti, evidente che la determinazione della somma complessivamente dovuta non richiede alcun tipo di discrezionalità in capo all'ente pubblico, essendo individuati direttamente dalla normativa i criteri per giungere alla quantificazione finale dell'importo che deve, eventualmente, essere corrisposto a titolo di conguaglio.

Non essendo l'attività connotata dal carattere autoritativo e venendo in rilievo un rapporto di tipo paritetico (Corte costituzionale, sentenza n. 204 del 2004), la giurisdizione in ordine alla determinazione del giusto prezzo del bene, non rimessa alla libera contrattazione delle parti ma prestabilita direttamente dalla legge, spetta al giudice ordinario.

Infatti, pur dovendo l’Amministrazione, nella determinazione dell'ammontare del corrispettivo, fare ricorso a criteri di apprezzamento tecnico-contabile, si tratta pur sempre di operazioni afferenti alla corretta determinazione del corrispettivo dovuto e, quindi, di questione afferente a diritti soggettivi, correlati ad un rapporto paritetico, mentre esula da tale determinazione ogni profilo di discrezionalità amministrativa (Consiglio di Stato, V, 28 dicembre 2006, n. 8065).

Su fattispecie analoga a quella in esame si è orientato il giudice della giurisdizione (citata sentenza SS.UU. 10 settembre 2004, n. 18257; in senso analogo, SS.UU. 22 dicembre 1987 n. 9565) allorquando ha sostenuto che laddove oggetto esclusivo della controversia sia il pagamento del corrispettivo della concessione, ed in particolare la quantificazione dello stesso, che si assume inferiore a quello determinato dal Comune in sede di convenzione (tenendo anche conto dei nuovi criteri di cui all'art. 5 bis L. n. 359/92), non sussiste alcun potere discrezionale della P.A.

Nè in senso contrario può richiamarsi la sentenza della Cassazione n. 7573 del 2009, con la quale è stata affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in una controversia in cui, a differenza dalla fattispecie in esame, era messa in discussione la legittimità delle determinazioni autoritative della p.a. nell'adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede.

La concessione in diritto di superficie di aree su cui siano localizzati interventi di edilizia residenziale pubblica dà luogo, invero, ad una "concessione-contratto" sicché le controversie aventi ad oggetto la quantificazione ed il pagamento del corrispettivo pattuito in sede di convenzione accessiva (alla concessione), nonché l'individuazione del soggetto debitore sono riservate alla giurisdizione ordinaria, prima ai sensi dell’art. 5 della legge n. 1034/1971, ed ora ex art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. (ex multis, Cassazione Civile, SS.UU., 10 agosto 2011, n. 17142; 5 maggio 2011, n. 9842; 30 marzo 2009, n. 7573).

Anche il Consiglio di Stato ha statuito che "rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto la determinazione e il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie in relazione ad aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo che si assuma inferiore a quello determinato dal Comune, atteso che in siffatte ipotesi non vengono in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e che, fra l'altro, in ordine alla quantificazione del predetto corrispettivo non sussiste alcun potere discrezionale della P.A." (Cons. St., Sez. V, 20 luglio 2010, n. 4660).

È stato altresì specificato che "la controversia avente ad oggetto la determinazione del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di proprietà e la cessione del diritto di superficie , nell'ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare, spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 5 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034 e 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241, solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell'adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato "ex ante" il contenuto con riguardo alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, e non siano messe in discussione "ex post" solo la misura del corrispettivo (da stabilirsi in base alle pattuizioni ivi contenute) o l'effettività dell'obbligazione di pagamento" (Cass.Civile, SS.UU. 30 marzo 2009, n. 7573).

L'assunto, con isolate pronunce contrarie, è ribadito costantemente dal giudice amministrativo (ex plurimis, TAR Bari, sentenza n. 510/2012, confermata da Cons. Stato Sez. IV, 13 dicembre 2012 n. 6411; Sez. V, 28 dicembre 2006, n. 8065; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 2 dicembre 2014, n. 12133; 24 marzo 2016 n. 3765; TAR Lazio, Latina, 12 febbraio 2015, n. 144; T.A.R. Lombardia, Milano, 8 novembre 2012, n. 2692; 23 febbraio 2010, n. 436) e corrisponde, a ben vedere, al tenore letterale dell'art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a., che affida alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie aventi ad oggetto "atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (...)".

Quando, quindi, come nella fattispecie in esame, viene contestata la quantificazione diritto di credito al conguaglio vantato dal Comune, non viene in rilievo il rapporto concessorio, bensì soltanto, per così dire, la determinazione del corrispettivo dovuto, sicché la relativa controversia, avente ad oggetto la quantificazione ed il pagamento del corrispettivo pattuito in sede di convenzione accessiva (alla concessione), è riservata alla g.o. ex art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

Nè la giurisdizione del giudice amministrativo potrebbe ritenersi radicata nella considerazione che le controversie nascenti dal recupero delle maggiori somme sopportate dall'Amministrazione per l'acquisizione dai privati delle aree occorrenti per la costruzione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, in quanto riconducibili nell'ambito della speciale normativa che regola l'espropriazione e la successiva assegnazione delle aree da destinare all'edilizia economica e popolare, postula la previa deliberazione del Comune di concedere dette aree agli interessati, cui fa seguito una convenzione, da stipularsi per atto pubblico, i cui contenuti essenziali (corrispettivo della cessione del diritto di superficie o prezzo del trasferimento del diritto di proprietà) sono anch'essi oggetto di previa deliberazione dell'ente.

Dalla procedimentalizzazione dell’acquisizione di aree da concedere in diritto di superficie a scopi edilizi non può trarsi la conclusione che, trattandosi di una fattispecie complessa di concessione amministrativa costituita da una deliberazione, con cui l'ente manifesta la volontà di concedere l'area a titolo di diritto di superficie o di proprietà, cui accede necessariamente una convenzione, verrebbe in rilievo un rapporto unitario ed unificato, con la conseguenza che le relative questioni apparterrebbero tutte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, indipendentemente dalle singole e specifiche posizioni giuridiche in capo al concessionario (in tal senso TAR Emilia Romagna, Bologna, 26 settembre 2014 n. 909).

Ed infatti, nell’ambito della concessione-contratto che regola la concessione del diritto di superficie su aree su cui siano localizzati interventi di edilizia residenziale pubblica, vanno tenute distinte le questioni afferenti l’attività autoritativa e discrezionale dell’Amministrazione, attribuite alla giurisdizione amministrativa, da quelle inerenti la mera quantificazione del corrispettivo che, involgendo posizioni di diritto soggettivo regolate dalla legge o dalla convenzione ed estranee all’esercizio di attività autoritativa, sono rimesse alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il che rende ragione della preclusione al radicamento della giurisdizione amministrativa esclusiva attraverso la qualificazione della convenzione di lottizzazione quale accordo sostitutivo del contratto o quale strumento incidente in materia urbanistica – per come affermato da parte ricorrente - venendo in rilievo un provvedimento concessorio cui la convenzione accede ed incidendo la determinazione del corrispettivo unicamente alla fase esecutiva della convenzione, mentre le funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia si esplicano nel diverso momento dell'assegnazione di aree edificabili nell'ambito di un piano di zona per la realizzazione dell'anzidetta tipologia di alloggi.

Vertendo la controversia in esame sulla esatta quantificazione del residuo del corrispettivo di concessione del diritto di superficie – di cui parte ricorrente denuncia l’erronea quantificazione – è evidente come le relative questioni, in quanto riferite unicamente alla quantificazione e al pagamento del corrispettivo pattuito in sede di convenzione accessiva, non coinvolge alcun profilo di discrezionalità amministrativa, ed è quindi riservata alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., in quanto estranea ai profili della fattispecie complessa di concessione amministrativa che giustifica il radicarsi della giurisdizione amministrativa, dalla quale risultano comunque estranee le azioni relative a indennità, canoni o altri corrispettivi.

In conclusione, il ricorso in esame deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito e, in applicazione dell'art. 11 c.p.a., viene indicato il giudice ordinario quale giudice nazionale fornito di giurisdizione per la suindicata controversia, davanti al quale il processo potrà essere riproposto nel termine perentorio previsto dal medesimo art. 11, comma 2, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda, ferme rimanendo le preclusioni e le decadenze già intervenute.

Le spese di giudizio, tenuto conto del tenore della pronuncia, possono essere equamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Seconda Bis

definitivamente pronunciando sul ricorso N. 888/2016 R.G., come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando il giudice competente in quello ordinario, innanzi al quale parte ricorrente potrà riproporre il processo, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente decisione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente, Estensore

Antonella Mangia, Consigliere

Francesco Elefante, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/05/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)